“歇帮”：脱贫攻坚的一项创新机制

——来自四川宜宾脱贫一线的调研

中国人民大学长江经济带研究院课题组

　　编者按

　　党的十九大报告指出，要动员全党全国全社会力量，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。四川省宜宾市深入学习贯彻习近平总书记扶贫思想和指示，坚定执行党中央、国务院扶贫脱贫部署，经过多年奋斗，取得了丰硕成果，提出先于全国全省一年实现贫困人口全部脱贫。中国人民大学长江经济带研究院课题组选择全国脱贫攻坚典型性较高的宜宾市，围绕宜宾市脱贫攻坚体制机制创新的经验做法，进行了深入调研。

　　宜宾市属于国家乌蒙山连片特困地区，其中国家乌蒙山连片特困地区县1个、四川省乌蒙山连片特困地区县4个，4个县属于少数民族比照县，9个县（区）属于革命老区县，全市建档立卡贫困人口基数11.22万户38.79万人、贫困村471个，贫困发生率8.7%，农村贫困人口占全省贫困人口5.97%、贫困村占全省贫困村4.1%，扶贫脱贫任务和负担十分繁重。近年来，宜宾市对扶贫脱贫工作高度重视，坚定执行党中央、国务院的扶贫脱贫部署，进行全市动员，激励人人投入，发动了一场全民参与的扶贫脱贫人民“战争”。据了解，2014—2018年宜宾市实现精准减贫35.47万人、占贫困人口总数91%，贫困发生率从8.7%下降到0.8%；精准退出贫困村422个，占贫困村总数的90%；高质量实现4个贫困县摘帽，占贫困县总数的80%。

　　课题组在调研中发现，体制机制创新在宜宾市打赢扶贫脱贫阶段性硬仗中发挥了关键作用。其中最有代表性的、成效最为显著的创新性做法有三种：“歇帮”机制、“借牛还牛”模式、“五补五改”模式。

　　1、“一个不能少”的“歇帮”机制

　　宜宾的“歇帮”机制不是不帮，而是为了更好的帮，通过加强教育管理，告诫贫困户不要只想着“等、靠、要”，让贫困户认识到自己是脱贫的主体，主动与帮扶干部一道，共同努力。“歇帮”机制以“负面清单”方式倒逼贫困群众主动参与脱贫，进一步激发贫困户脱贫内生动力，实现由“要我脱贫”向“我要脱贫”的转变。

　　——什么情况“歇帮”？各贫困村由乡镇党委政府指导驻村工作队、村两委和第一书记组织召开村民代表大会，根据本村实际情况提出存在的问题及建议措施，以“负面清单”的方式，累计列出对不执行政策规定和村规民约、推卸赡养老人责任、故意造成老人贫困、婚丧嫁娶活动中大操大办、违法乱纪、参与黄赌毒等24项“歇帮”指标，对达到3项指标以上的贫困户就要“歇帮”。同时，明确贫困户应该做什么、不应该做什么、不能做什么、禁止做什么，让贫困户享受扶贫政策的同时，也面临违反规定的惩戒。

　　——什么程序决定“歇帮”？一是建立“歇帮”对象初步名单。成立“歇帮”执行监督小组，对本村所有贫困户分户建立工作台账，收集每户参与脱贫攻坚的具体情况，对符合标准的贫困户列入“歇帮”对象初步名单。设立举报窗口，接受村民直接反映有违反“歇帮”24条指标行为的贫困户，经谈话、警告或严重警告仍不改正的贫困户列入“歇帮”对象初步名单。二是决定“歇帮”对象名单。初步名单交由村民代表大会讨论表决通过，报执行监督小组审定后列为“歇帮”对象，执行周期为3~6个月，纳入执行监督小组重点监督范围。

　　——什么措施防止“脱帮”“落帮”？一是落实责任督促帮。按照“一户一策”的原则，对“歇帮”户制定“复帮”措施，落实责任人员。二是基层组织巧力帮。解决“歇帮”贫困户基本生产生活困难，组织参加“农民夜校”，加大对“歇帮”户的思想教育和感化，引导贫困村民树立自力更生、艰苦奋斗的创业精神。三是帮扶干部智力帮。由第一书记、对口帮扶干部等与“歇帮”户结“对子”，深入“歇帮”户家中面对面谈心谈话，耐心细致宣传脱贫攻坚政策措施，让贫困户看到主动脱贫的前景。四是社会团体齐力帮。充分发挥贫困村比较优势，引进龙头企业、专合社和种养殖大户，建立“龙头企业+贫困户”“专合社+贫困户”等包户帮扶机制。

　　——什么情况下“复帮”？贫困户在“歇帮”期间，经过思想政治教育、感恩奋进教育、法律法规教育等，能自觉遵守“歇帮”机制各条约，对所违反条约有深刻的认识，主动改变自身的不足的，恢复帮扶。

　　——什么程序“复帮”？思想上有进步、行动上有改变的“歇帮”贫困户在“歇帮”时间到期后，通过向村两委提交“歇帮贫困户复帮申请书”，经程序表决确定是否停止“歇帮”，恢复其原有的帮扶机制。对暂时还需“歇帮”的贫困户，继续加强教育引导，直至恢复帮扶机制。

　　屏山县书楼镇五峰村贫困户罗泽海回忆起当时被“歇帮”的情况时说，以前住的是土草房，穷得叮当响。2013年被评为贫困户后，帮扶干部三番五次地上门做他的思想工作，希望他尽快改造住房、发展产业。但罗泽海心里有自己的“小算盘”，他说：“当时，我不愿意发展产业、建房，其实我是想再等等，看政府能不能多给点补助。”由于多次思想帮助无果后，2017年2月，村里决定对其“歇帮”3个月。看到其他贫困户顺利住进新房，而自己只能住在土墙倾斜的老屋里，看到别的贫困户积极发展产业，而自己的土地还是那点微薄收入，罗泽海的思想一点点改变，最后他主动找到干部，承认不积极不主动的思想误区，愿意建房、发展产业。但“歇帮”期限未到，按制度规定，村里拒绝了罗泽海发展产业的贷款申请。罗泽海一下子没了主心骨：“那个时候，感觉到自己像被大伙儿抛弃了一样，心里受到强烈震撼，一有机会就去找干部说心里话，寻求他们的支持与帮助。”三个月期限一到，经过考察，村里恢复对其帮扶。他如愿借到4000元产业周转金，种了3亩李子、10亩核桃、套种4亩魔芋。修起了新房，儿子也开起了摩托车维修店，到2018年，罗泽海一家已经过上了红火的日子。

　　像罗泽海这样转换观念、成功脱贫的例子不在少数，凸显了“歇帮”机制的成效。“‘歇帮’的目的是激发贫困户的内生动力，只有其内生动力真正激发出来了，脱贫成效才能持续巩固，脱贫质量才能持续提升。”书楼镇五峰村驻村干部胡云芳说。

　　通过实施“歇帮”机制，宜宾市的脱贫攻坚工作更接地气、更受群众支持、更得贫困户理解，工作更具实效性。据介绍，截止到2019年9月，全市共给予“歇帮”处理162户，已对态度端正、表现积极的159户结束“歇帮”。通过“歇帮”，贫困村里怨天尤人的少了，专注致富信息的多了；喝酒打牌的少了，交流发展经验的多了；拨弄是非的少了，互助互爱的多了；铺张浪费的少了，勤俭节约的多了。

　　2、扶贫资金变资本的“借牛还牛”模式

　　屏山县新市镇何家坪村、观音村地理位置偏远、山势险峻、土地贫瘠，被列入该县的重点贫困村，两村共有贫困户104户442人，贫困发生率25%。作为重点贫困村，面临着增收无门、致富无方的严峻难题，除了传统的小型种养业外，缺乏有规模有特色的主导产业。面对难题，村两委积极探索，确定了该村主导产业的发展方向——肉牛养殖，创建了屏山县金源肉牛养殖农民专业合作社。三年前成立的金源肉牛养殖专合社，注册资金500万元，占地面积2374平方米，可同时容纳肉牛养殖200余头。截至2019年9月，该专合社投入480余万元，养殖肉牛2批次170多头，目前是该县资金投入最多、规模最大的肉牛养殖基地。

　　一开始，贫困户因为无资金、无技术、无销路，参与的积极性不够。为了解决这一卡脖子问题，村两委创新体制机制，探索推行“借牛还牛”模式。“借牛还牛”，即财政扶贫资金不再分散给各贫困户，而是入股到肉牛养殖专业合作社，并折合成股权分给贫困户。一方面，贫困户可以从肉牛养殖业的发展中获得股权收益；另一方面，合作社利用财政扶贫资金购买仔牛，而后“借”给贫困户饲养，贫困户把肉牛养大后“还”给合作社，合作社支付养牛的费用，贫困户获得劳务收入。“借牛还牛”模式，实现了贫困群众变股东、扶贫资金变资本、促进了产业持续发展和贫困户持续增收的目标。

　　“借牛还牛”模式的体制机制设计，在专业合作社与贫困户之间搭起了一座合作共赢的桥梁。金源肉牛养殖专合社为贫困群众带来了四重收益保障，即“种植收益+养殖收益+股权收益+二次分红”，部分贫困户还有第五重、第六重、第七重收益保障——劳务收入、利息收入、土地租金。

　　课题组认为，通过“借牛还牛”模式助推精准扶贫改革，构建了一个共生、共存、共享的利益共同体，实现贫困群众脱贫增收、专合社增效增值、产业做大做强的乘方效应，成功将肉牛养殖产业打造成了两个贫困村脱贫发展的特色主导产业。从实践上来看，2019年1~9月，专合社带动农户肉牛养殖达到1535头规模，实现年产值1300多万元，贫困户实现户均年增收1万元以上。课题组与何家坪村贫困户师廷光交流时，他高兴地说：“我认养了5头牛，还种了草，10个月下来，多收入1万余元。”

　　3、“五补五改”模式撬动社会资金

　　在扶贫脱贫资金的使用上，宜宾市不断提高财政资金的使用效率，并努力动员社会资金参与，为此探索推行了“五补五改”模式，取得了良好成效。

　　一是实行“补改投”模式。即改变传统财政资金直接投入方式，将财政资金以市场投资的方式注入新型市场主体，财政资金使用效益得到了极大提高。比如“借牛还牛”模式，专业合作社对财政资金进行市场化投资，而贫困户获得相应的股权以及参与产业发展的机会。

　　二是实行“补改金”模式。即改变传统财政资金直接补助方式，建立产业发展基金和扶持周转金。采取政府支持、多元化投入方式，组建产业发展基金，推动农业基础设施建设、产业开发、新农村建设以及城乡统筹发展。据了解，2015年宜宾市级财政设立贫困村产业扶持基金，截止到2019年上半年，产业扶持基金达到2.9亿元，贫困村产业扶持基金规模达50万元/村。已累计发放基金2.1亿元，惠及1.9万贫困人口；支持村集体经济发展发放0.7亿元，惠及1.8万贫困人口。

　　三是实行“补改租”模式。即改变传统财政资金建设项目方式，推行“建设（购买）—租用—移交”和政府购买公共服务。市场主体投入资金建设农村公路、水利设施、农产品加工场所及设备等基础设施，经验收合格后，政府年度付费租赁使用或回购产权，有效吸引了社会资本的投入，解决了财政投入压力。在蚕桑龙头企业智溢公司，课题组了解到，2015年市级财政用农业科技推广应用专项资金50万元购买了该公司的“桑枝香菇”研发和推广服务，通过坚持“政府支持推动、龙头企业统筹、专合组织服务、科技培训支撑、生产统分结合、产品统一回收、品牌包装营销”的发展方式，增加了冬春两季蚕棚空置利用。上述服务取得了显著成效，2019年1~9月，贫困户户均增收达3500元以上。

　　珙县孝儿镇党委书记罗伟介绍，该县的恒远桑枝食用菌专合社于2016年7月成立，采取菌袋托管、入股分红、技术培训、提供菌袋、跟踪服务、保底回收等措施，首先是对完全缺乏产业发展能力的贫困户实行产业发展托管模式，按专合社、贫困户7︰3比例分成，最低利润按每个菌袋1元计算；其次是项目资金量化，玉峰村61户176名贫困人口，专合社按照入股资金5%向贫困户保底分红；第三是实行“二次分红”模式，利润按专合社、贫困户7︰3比例分成。玉峰村贫困户王少富手捧菌袋对课题组说：“这就是我的钱袋子，专合社提供菌袋和技术，还包回销，今年我种了3000个菌袋，今年行情好，价格高，纯收入超过1万元了！”

　　四是实行“补改保”模式。即改变传统财政资金直接奖补方式，采取注册融资平台和设立分险金方式，将财政资金直接注资政府性担保平台，为带动产业发展的新型主体提供担保贷款。同时，分县（区）设立产业发展分险金、贫困户住房贷款分险金等风险保障功能性资金，增强金融机构放款的信心，撬动更多金融资本、民间资本、社会资本流向涉农项目和扶贫地区。据介绍，市级财政从2015年起到2019年，连续五年注资农业担保公司3500万元/年，为农业综合开发提供资金投入保障。目前，市农业担保公司在保余额达6亿元，自成立以来撬动银行信贷资金28亿元，为145户涉农企业提供600多笔融资担保服务。

　　五是实行“补改贴”模式。即改变传统财政资金直接扶持方式，加大财政对农业经营新型主体贷款贴息贴费的补助力度，降低对农业投入的社会融资成本。比如，设立农业产业化发展专项资金，对农业龙头企业和专合社产业项目固定资产投入贷款和收购农产品流动资金贷款贴息补助。再比如，县（区）政府转变扶持方式，通过贴息政策创新开发了“好牛贷”“小额贷”等金融产品，为贫困户金融信贷投入产业的资金贷款进行三年全额贴息，充分调动了农民筹资投入生产的积极性。

　　4、宜宾经验对扶贫脱贫工作的启示

　　到2020年，我国要实现现行标准下农村贫困人口脱贫、贫困县全部摘帽的目标。目前是关键期，如何做到脱真贫、真脱贫，最终圆满完成脱贫伟业，科学有效的体制机制是根本保障。课题组认为，对宜宾在扶贫脱贫工作中探索出的体制机制创新，进行科学总结并加以推广，具有重要意义。

　　要着力解决一些贫困人员不愿意接受和参与扶贫工作的共性问题。在脱贫实践中，一些地方存在“上头热下头冷”“干部着急群众不急”“戴着贫困帽子不愿摘”等现象，由于一些贫困群众思想认识不到位、安于现状、脱贫信心不足等原因，出现严重的“等、靠、要”思想，缺乏内在动力，致使扶贫工作难以纵深开展，即使脱贫了也会很快返贫。宜宾推行的“歇帮”机制，设计出一套严密的、环环相扣的体制和制度，有效破除了贫困户的“等、靠、要”思想，促使贫困户自身积极地投入脱贫行动之中。

　　只有培育出脱贫致富的产业以及就业机会，脱贫致富才能找到源头活水。宜宾所探索的“借牛还牛”模式，是在扶贫脱贫的工作中找出发展产业这个根本出路，确定贫困地区的比较优势，开发和培育主导产业。“借牛还牛”模式之所以有推广价值，在于解决了贫困户不愿参与产业发展所存在的无资金、无技术、无销路“三无”困扰。通过解决这些困扰，贫困地区的产业发展难题也就解决了，贫困户的回报以及就业也解决了，这就能够实现贫困户稳定持续增收致富，贫困地区的发展也拥有了可持续源泉。

　　要解决缺乏投资资金和发展资本的难题。缺钱就无法投资项目和发展产业，没有项目和产业，就不能创造利润和获得收入，没有收入就会陷入持续贫困的恶性循环。宜宾市创新政府财政投入方式和路径，探索实行了“五补五改”模式，有效释放了财政资金活力，吸引了社会资金参与，既确保了财政资金不流失，又增加了脱贫投资新保障。

　　（作者：中国人民大学长江经济带研究院课题组，课题组成员：罗来军、李振举、张迎新、戴甜甜、张瑜瑜）

　　《光明日报》（ 2019年11月15日 07版）